La focalisation de l’administration Obama sur les implantations israéliennes soulève un certain nombre de questions. Sont-elles vraiment une violation du droit international ? Sont- elles une violation des accords de paix et un obstacle à de nouveaux progrès dans les futures négociations avec les Palestiniens ? L’administration américaine n’envisage-t-elle pas le retrait complet d’Israël jusqu’ aux lignes d’avant juin 1967 ? Accepte-t-elle l’idée qu’Israël conserverait une partie des territoires pour préserver des frontières défendables ?

Plusieurs observateurs sont surpris d’apprendre que les activités concernant les implantations n’ont pas été définies comme une violation des Accords d’Oslo signés en 1993 ou des accords appliqués ultérieurement. Si les Etats-Unis cherchent actuellement de limiter les activités des implantations israéliennes, ils essayent essentiellement d’obtenir des concessions israéliennes supplémentaires qui n’ont pas été requises formellement selon les obligations juridiques israéliennes dans le cadre des Accords d’Oslo.

Le vice Conseiller du Président Bush à la Sécurité nationale, Elliot Abrams, a écrit dans le Washington Post du 8 avril 2009, que les Etats-Unis et Israël ont négocié des lignes directives spécifiques sur les implantations, dans lesquelles « les actes d’implantations pourront réduire le territoire de la future entité palestinienne ». Si les Etats-Unis sont préoccupés par l’hypothèse qu’Israël pourrait réduire le territoire que les Palestiniens obtiendront dans l’avenir, alors l’équipe Obama pourra suivre les lignes directives de l’administration Bush et du gouvernement Sharon.

La superficie occupée par des agglomérations dans l’ensemble des implantations en Cisjordanie est estimé à 1.7% du territoire ; donc, l’augmentation marginale du territoire qui pourrait être affectée par la croissance naturelle est infime. En outre, depuis le retrait unilatéral de la bande de Gaza et le départ forcé de 9000 résidents israéliens en août 2005, la présence de résidents dans des implantations rejette l’argument selon lequel il ne sera pas possible d’aboutir à un compromis territorial.

Les Etats-Unis et Israël doivent parvenir à une nouvelle compréhension sur la question des implantations. Juridiquement et diplomatiquement, les implantations ne représentent pas une pierre d’achoppement qui justifierait de mettre en péril les relations israélo-américaines. Il se peut que la tension actuelle ne soit pas liée directement aux implantations, mais plutôt sur l’extension d’un retrait éventuel israélien de la Cisjordanie que l’administration Obama envisagerait.

Le 1er juin 2009, le porte parole du Département d’Etat, Robert Wood, a refusé de répondre aux questions, longuement rabâchées, à savoir : l’administration Obama est-elle liée juridiquement par la lettre du président Bush, adressée le 14 avril 2004, à Ariel Sharon et qui concerne les frontières défendables et les grands blocs d’implantations. Il aurait été préférable d’obtenir des éclaircissements préalables sur ce point, plutôt que dépenser inutilement nos énergies sur une question qui ne peut être la véritable source de divergences.

Dans son discours du Caire, prononcé le 4 juin 2009, le Président Barack Obama a concentré les efforts de la politique américaine sur les pratiques de construction en Cisjordanie et a critiqué sévèrement cette politique : « Les Etats-Unis n’acceptent pas la légitimité de maintien des implantations israéliennes. Cette construction viole les précédents accords et sape les efforts déployés pour parvenir à la paix. Il est temps que ces implantations cessent ».

La secrétaire d’Etat, Hillary Clinton, a été plus explicite lorsque le 27 mai 2009, elle déclare : « le président Obama veut voir un arrêt de tous les implantations et les avant- postes mais aussi leur croissance naturelle »

Les implantations israéliennes existent dans les territoires occupés depuis 1967, elles ont été créées après la guerre des Six Jours, il y plus de quarante deux ans. Elles ont débuté comme des avants postes militaires et agricoles et étaient situées, pour la plupart d’entre elles, dans des zones stratégiquement importantes de la Cisjordanie. En dépit du fait que les Etats-Unis n’ont jamais soutenu l’entreprise des implantations, la réaction américaine a varié intensivement, et au fil des ans, elle dépendait de l’ensemble des relations bilatérales.

Pour exemple, en 1979, l’administration Carter s’était abstenue au Conseil de sécurité de l’ONU, et à maintes reprises, lorsque de projets de résolutions ont été soumis au vote, elle a refusé de condamner l’activité des implantations israéliennes. En revanche, en mars 1980, l’administration Carter a décidé initialement d’appuyer la Résolution 465 qui appelait à un « démantèlement » de toutes les implantations, mais plus tard, elle est revenue sur sa position.

Cette réponse ambiguë et changeante découle également de la politique américaine sur un certain nombre de questions :

• Les implantations israéliennes sont-elles une violation au droit international ?

• Les implantations israéliennes sont-elles une violation des accords bilatéraux conclus entre Israël et ses voisins arabes et représentent-elles un obstacle à des nouveaux progrès dans les futures négociations de paix ?

• Dans quelle mesure l’administration américaine doit envisager le retrait complet d’Israël aux lignes de 1967 ou doit-elle accepter l’idée qu’’Israël devrait conserver une partie des territoires pour se doter de frontières défendables et conserver ses besoins sécuritaires ?

Durant de longues années, Washington s’est opposée aux implantations parce qu’il semblait que ces mesures étaient unilatérales et présenteraient des préjugés aux futures négociations. Bien que toutes les administrations se soient opposées aux activités des implantations pour des raisons politiques, les Etats-Unis ont estimé qu’il était approprié de se servir de l’ONU pour faire pression sur Israël. Les divergences israélo-arabes de cette nature devraient donc être réglées bilatéralement entre les parties elles-mêmes.

Avant d’aborder la question spécifique des implantations, il est instructif de rappeler que la présence d’Israël en Cisjordanie a créé un nombre de dilemmes juridiques. Israël a pris le contrôle de la Cisjordanie lors d’une guerre de légitime défense, de sorte que le Conseil de Sécurité de l’ONU n’a pas exigé d’Israël de se retirer de tous les territoires qu’il a occupés, comme le souligne la résolution 242 du 22 Novembre 1967. La Cisjordanie a été de 1949 à 1967 occupée par le royaume hachémite de Jordanie. La souveraineté sur ce territoire est contestée par toute la communauté internationale qui a refusé de le reconnaître – à l’exception de la Grande Bretagne et du Pakistan.

Avant la signature d’armistice de1949, le document juridique pour les droits de l’homme en Cisjordanie était appliqué selon le mandat de la Palestine de 1922, qui a reconnu les droits juridiques des Juifs.

Des officiels américains sont conscients de ces considérations. Eugene Rostov, un ancien doyen de Yale Law School, et qui a été également sous Secrétaire d’Etat, pendant la période du président Johnson, a écrit quelques années plus tard, qu’ « Israël a un droit indéniable d’établir des implantations en Cisjordanie » Il a affirmé que les revendications d’Israël sur ce territoire étaient « aussi bonnes que celles de la Jordanie. » Le 29 juillet 1977, le Secrétaire d’Etat Cyrus Vans a déclaré que « le droit juridique sur la Cisjordanie est une question ouverte. »

L’administration Johnson a critiqué les implantations israéliennes mais n’a pas caractérisé celles-ci comme illégales. Un tournant est intervenu durant l’administration Carter, lorsque le conseiller juridique du Département d’Etat, Herbert Hansell, a exprimé son point de vue en affirmant que les implantations ont violé le droit international. Mais tous les successeurs de Carter n’ont pas infirmé cette opinion. Ainsi, le Président Ronald Reagan a déclaré le 2 février 1981, que les implantations « ne sont pas illégales » tout en critiquant leurs objectifs.

La question de la légalité des implantations provient de la façon dont différentes autorités judiciaires interprètent l’applicabilité de la quatrième convention de Genève de 1949 relative aux civils en temps de guerre. L’article 49 de la convention interdit clairement « le transfert forcé de masse » de personnes protégées hors du territoire occupé. L’article affirme aussi que « la puissance occupante ne peut déporter ou transférer une partie de la population civile du territoire qu’elle occupe. » Des interprétations américaines maintiennent que cet article se réfère aux déportations forcées qui ont été pratiquées par les Nazis et non pas aux implantations israéliennes. Pendant l’administration Bush l’ambassadeur des Etats-Unis à Genève Morris Abram, ancien membre de la délégation américaine au procès de Nuremberg et donc familier avec les intentions juridiques de la quatrième convention de Genève, a déclaré le 1er février 1990 que l’article 49 s’applique aux transferts forcés et ne concerne pas les implantations israéliennes.

Le problème des implantations est devenu prioritaire avec la publication le 4 mai 2001, du rapport de la commission dirigée par le sénateur George Mitchell. Ce rapport a appelé à la reprise des négociations suite à la Deuxième Intifada et a recommandé que dans le cadre des mesures de confiance prises par les parties ; « Israël devrait geler toutes les implantations y compris la croissance naturelle des implantations existantes. » L’administration Bush a adopté le rapport Mitchell et a posé la question des implantations au centre des discussions israélo américaines.

Sur cette question délicate, le gouvernement Sharon a proposé une formule selon laquelle Israël pourra continuer à construire dans les implantations existantes, mais seulement à l’intérieur de chaque implantation. Ainsi, Israël pourrait répondre au besoin de croissance naturelle sans exproprier de nouvelles terres.

Dans la Feuille de route 2003, l’administration Bush a décidé d’inclure le rapport Mitchell concernant le gel des implantations et le problème de la croissance naturelle. Dov Weisglass, le conseiller de Sharon sur la question des implantations, a affirmé dans le Yediot Aharonot du 2 juin 2009, qu’Israël est parvenu à un accord avec les Etats-Unis et les deux parties ont conclu :

1. Plus de construction de nouvelles implantations.
2. Aucune terre palestinienne ne serait expropriée ou autrement saisie dans le but de colonisation.
3. La construction dans les implantations serait limitée à « la ligne de construction existante. »
4. Les fonds publics ne seraient pas destinés pour encourager les implantations.

Dov Weisglass a confirmé cet accord par une lettre adressée le 18 avril 2004 à madame Condoleeza Rice, alors conseillère du président Bush à la Sécurité nationale. Il a indiqué également que le gouvernement Sharon allait démanteler les avant-postes « non autorisés » qui ont été construits à l’initiative locale sans approbation officielle du gouvernement israélien.

Toutefois, l’administration Bush et le gouvernement Sharon n’ont jamais mis ces compréhensions par écrit, ce qui a permis à l’administration Obama de s’interroger sur leur existence et leur validité, même si de tels engagements ont été pris. Ainsi, la Secrétaire d’Etat, Hillary Clinton, a déclaré le 7 juin 2009 au cours d’une émission de la chaîne ABC : « eh bien, c’était un accord qui a été conclu, pour autant que je sache oralement. Cela n’a jamais fait partie du compte rendu officiel des négociations et on ne trouve aucune trace écrite." »

L’administration Obama devrait aussi clarifier sa position sur la lettre du président Bush adressée le 14 avril 2004 à Ariel Sharon et qui concerne les frontières défendables et les blocs d’implantations. Cette lettre a été ratifiée par le Sénat des Etats-Unis et la Chambre des représentants, le Congrès, le 23-24 juin 2004.

Il est souhaitable d’obtenir de l’administration Obama une clarification sur ce point important pour éviter inutilement d’envenimer les bonnes relations existantes entre les deux pays amis.