Le statut de la Judée-Samarie et Jérusalem au regard du droit international

David Ruzié - Professeur émérite des Universités (Paris)

mercredi 27 décembre 2017, par Desinfos

Mon exposé se situe à une date importante : pratiquement 100 ans après la déclaration Balfour, la veille de 70 ans après la recommandation de l’ONU sur le partage, 50 ans et quelques mois après la guerre de 6 jours – sans compter l’importance du mois de novembre : 29 novembre 1947 avec la recommandation 181 de l’AG des Nations Unies, 22 novembre 1967 avec la résolution 242 du Conseil de sécurité).
Je tiens à préciser, dès le début de mon propos, que je m’en tiendrai aux aspects purement juridiques de la question. Je n’ai nullement l’intention d’évoquer les conséquences, qui peuvent en être tirées du point de vue politique.
Il n’y a, en effet, de mon point de vue, qu’une conception du droit international, tandis que les points de vue politiques peuvent être divers.
On m’avait demandé, initialement, de traiter du « Statut de la Judée-Samarie et de Jérusalem au regard du droit international », Jérusalem étant, évidemment, du point de vue géographique, partie de la Judée-Samarie.
J’aborderai donc, tout d’abord, le statut de la Judée-Samarie, puis en second lieu le statut de Jérusalem.


I - Le statut de la Judée-Samarie

A titre liminaire, je dois préciser que je retiendrai l’expression de « Judée-Samarie » pour écarter celle, couramment utilisée, de « Cisjordanie ». Certes, cette expression de Judée-Samarie n’est pas officielle, mais que je la retiendrai, cependant, en l’espèce, à la place de l’expression « Cisjordanie », car cette dernière expression englobe, de fait, tout le territoire situé en deçà du Jourdain, c’est à dire depuis la côte de la Méditerranée jusqu’au fleuve. Autrement dit, géographiquement, la « Cisjordanie » englobe l’Etat d’Israël, dont le statut n’est, naturellement pas, en cause, ici. Le statut de l’Etat d’Israël ne pose aucun problème sur le plan du droit international, même si certains États refusent de le reconnaître. Mais comme chacun le sait un État existe parce qu’il possède les 3 éléments, qui caractérisent un État (territoire, population, gouvernement) et qu’il dispose de la souveraineté, c’est à dire d’un pouvoir absolu et indépendant. L’absence de reconnaissance n’empêche pas un État d’exister si les 4 éléments que nous venons de citer sont réunis.

Bien que la question ne soit pas à envisager, ici, il n’est pas inutile, puisque nous devons évoquer le statut de certains territoires au regard du droit international, que le droit à l’existence de l’Etat d’Israël est incontestable au regard du droit international. En effet, même si le statut de son territoire était, avant la 1ère guerre mondiale, lié à celui de l’Empire ottoman, dont il faisait partie, son sort a été fixé par la résolution 181 de l’Assemblée générale des Nations Unies du 29 novembre 1947 - donc il y a 70 ans à un jour près .- Au passage nous ne considérons pas, même si, sur le plan des idées la Déclaration Balfour, dont on a célébré il y a peu, le centenaire fut un acte politique de nature unilatérale de la Grande-Bretagne, doté d’une certaine morale, nous ne considérons pas, donc, que cette Déclaration constitue un des éléments de base dans le statut de l’Etat d’Israël. Le droit à l’existence de l’Etat d’Israël ne peut reposer que sur une base multilatérale et avoir une dimension juridique. Nous ne nous étendrons pas sur la compétence évidente de l’AG des Nations Unies, à cet égard. La Grande-Bretagne avait, en effet, renoncé au mandat qui lui avait été confié en 1922 par la SdN, qui n’existait plus et dont les compétences en matière de territoires non autonomes avaient été implicitement transférées à l’ONU, dont le texte de base - la Charte - reconnaissait expressément le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (art. 1-2). Et la résolution en question portant sur la création de deux États, l’un arabe et l’autre juif respectait manifestement ce droit (pour Jérusalem nous verrons, tout à l’heure, qu’il n’en était pas de même).

Il s’avère - et c’est à notre connaissance - le seul exemple actuel d’Etat, dont les frontières ne sont pas totalement définies. Il s’avère donc que les frontières de l’Etat d’Israël ne sont effectivement pas, entièrement définies dans leur totalité, comme nous allons le voir dans quelques instants.

Sans vouloir entrer dans les détails, nous nous nous bornerons à rappeler que sur les ruines de l’Empire ottoman, après la 1ère guerre mondiale, plusieurs mandats, qui portaient sur des territoires relavant de cet État, ont été confiés à la France et à la Grande-Bretagne. Et progressivement avant la résolution 181, l’Irak, la Syrie et le Liban s’étaient constitués en États indépendants, le mandat sur leur territoire ayant été levé.

La situation du territoire sous mandat de la Grande-Bretagne sur la Palestine fut particulière. En effet et c’est malheureusement un point qui est généralement oublié par la plupart des États, même ceux qui reconnaissent l’Etat d’Israël, que les habitants du Yichouv établis, dans ce territoire, c’est à dire les habitants juifs vivant en Palestine, acceptèrent l’idée de la création de deux États sur le territoire restant de la Palestine. Or, on aurait pu penser, que les Grandes puissances réunies à San Remo , en 1920, ayant pris en compte l’ensemble du territoire situé de part et d’autre du Jourdain, avaient envisagé que les populations qui y vivaient se répartiraient, par la suite, en 2 Etats. De telle sorte que légitimement la décision de la Grande-Bretagne, en 1922, de détacher de l’ensemble ce qui devait constituer la Transjordanie, aurait dû être considérée comme constituant un premier partage, donnant naissance à un État arabe. Aussi, les habitants du Yichouv auraient pu s’attendre à bénéficier de l’ensemble du territoire situé entre la mer Méditerranée et le Jourdain. Or, ils n’eurent pas cette réaction, qui, pourtant aurait pu apparaître comme parfaitement légitime.

Comme on sait, malheureusement, cet esprit de conciliation de la population juive ne fut absolument pas pris en considération et la population arabe du territoire restreint à la Cisjordanie, poussée par les Etats arabes voisins, refusa
l’idée même d’un État juif au territoire limité. Et dès la proclamation de l’Etat d’Israël cinq armées arabes (Syrie, Liban, Égypte, Transjordanie et Irak) envahirent ce qui devait constituer l’Etat juif, d’après la résolution 181.

Ce qu’il est convenu d’appeler, du côté israélien, la « guerre d’indépendance » de 1948 ne se termina, malheureusement pas, par la signature de traités de paix entre les Etats belligérants.
Quatre belligérants (seule l’Irak, sans doute en raison de son éloignement du champ de bataille, refusa une telle solution) acceptèrent seulement, au terme de négociations menées sous les auspices de l’ONU, à Rhodes, de signer des accords d’armistice, en 1949.
Rappelons que l’armistice est, selon le « Dictionnaire de droit international public » (sous la direction de Jean SALMON - Bruylant, 2001 ) « un accord entre belligérants (commandants militaires ou représentants des pouvoirs politiques) ayant pour effet la suspension totale ou partielle des hostilités, de caractère temporaire et d’une durée généralement non déterminée ».

Et nous en arrivons à une constatation essentielle pour notre propos.

Aucun de ces accords d’armistice n’évoquait de frontières entre les belligérants.
Ainsi l’accord d’armistice conclu avec l’Egypte , le 23 février 1949, était très clair sur ce point (par manque de temps nous n’avons pu consulter l’accord d’armistice conclu le 3 avril 1949 avec la Transjordanie, mais nous croyons savoir que des termes identiques ont été utilisés).

« Art. V : la ligne définie à l’article VI sera appelée ligne de démarcation de l’armistice.
La ligne de démarcation ne doit nullement être considérée comme une frontière politique ou territoriale ; elle est tracée sans préjudice des droits, revendications et positions des deux Parties au moment de l’armistice en ce qui concerne le règlement définitif de la question palestinienne.
L’objectif essentiel que l’on aura visé en traçant la ligne de démarcation est l’établissement d’une ligne que les forces armées des Parties respectives ne devront pas franchir ».

Par ailleurs, à différentes reprises, le représentant jordanien aux Nations Unies a déclaré qu’il n’y avait pas de frontières. Or, on rappellera qu’en droit international la pratique des Parties est prise en compte dans l’interprétation des conventions internationales (v. Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, art. 31, §3-b) voire même la pratique unilatérale est un instrument complémentaire d’interprétation (v. Jurisprudence citée dans notre ouvrage écrit en collaboration avec G. TEBOUL, « Droit international public », 24ème édition, Pedone, 2017, p. 62). En tout état de cause cela a toujours été la position des Autorités israéliennes à l’égard de ce qu’il est convenu d’appeler la « ligne verte ».

Aussi ne peut-on que s’étonner que de nombreuses chancelleries persistent à évoquer « les frontières d’avant 1967 », alors que celles-ci n’ont jamais existé. Ce n’est que par la suite, dans le cadre des traités de paix conclus avec Israël (Égypte, 1979 - Jordanie, 1994) que des frontières ont effectivement été tracées entre Israël avec deux Etats ex-belligérants (l’accord « mort-né » de 1983 avec le Liban évoquait également une frontière internationale).
Une preuve supplémentaire de l’absence de frontières en juin 1967, avant la guerre de 6 jours (pour notre part nous estimons que l’appellation correcte de cet épisode qui aurait pu être tragique pour Israël est la « Guerre de 6 jours » et non la « Guerre des 6 jours ») réside dans la rédaction de la fameuse résolution 242 du Conseil de sécurité du 22 novembre 1967 (décidément le mois de novembre a joué un rôle important dans le destin d’Israël).
Rappelons que cette résolution fait référence - sans aucune équivoque sur ce point - à la différence de la formule concernant le retrait des troupes israéliennes selon la version anglaise ou française - au « droit de vivre en paix à l’intérieur de frontières sûres et reconnues ». Si ces frontières avaient existé, à l’époque, on n’aurait pas utilisé cette expression. On aurait parlé « des frontières reconnues ».

On peut également se référer à la résolution 338 du Conseil de sécurité de 1973, qui renvoyant à la résolution 242, demande l’ouverture immédiate de négociations. Si des frontières existaient, on ne voit pas pourquoi on négocierait.

Par conséquent, il est totalement faux de prétendre qu’Israël, par sa présence en Judée-Samarie, violerait le droit international.

En l’absence de frontières internationales, cette présence n’est pas contraire au droit international.
Ce qu’en français on appelle la méthode Coué, c’est à dire l’auto-suggestion ne s’applique pas en droit international. Autrement dit ce n’est pas en répétant à satiété qu’Israël viole le droit international qu’on est dans le vrai. De nombreuses répétitions d’une fausse affirmation n’en font pas une vérité.

Il n’y a donc, pas, de notre point de vue, qui se place sur le plan du droit international, de frontières qui s’imposeraient à Israël et qu’Israël ne respecterait pas.

Mais, rappelons que, dans cet exposé, nous nous plaçons exclusivement sur le plan du droit.
Pour notre part, nous qualifierons donc la Judée-Samarie de « territoires disputés ».
En nous plaçant toujours sur le plan du droit et voulant surtout éviter d’être mêlé à la controverse relative au rôle de la Cour suprême d’Israël, nous regretterons, cependant, sa position quant à la 4ème convention humanitaire de Genève de 1949.

Nous considérons que cette convention visant à protéger les populations civiles en temps de guerre, a été adoptée pour éviter le renouvellement d’événements tragiques ayant affecté le sort des populations civiles de plusieurs territoires occupés, durant la seconde guerre mondiale.

Comme l’a écrit, en novembre 2011, l’ambassadeur Alan BAKER, dans le cadre du Centre des affaires publiques et de l’État de Jérusalem, cette convention vise à protéger les civils lors d’un conflit armé et à éviter leur départ forcé de leurs foyers. Elle vise, par son article 49, à empêcher la pratique suivie pendant la seconde guerre mondiale par des gouvernements totalitaires visant à un transfert de population forcé pour des raisons politiques et raciales et pour pouvoir coloniser des territoires.

Comme le définit le « Dictionnaire de droit international public » auquel nous nous sommes déjà référé, l’occupation vise « la présence de fait de forces militaires d’un État sur le territoire d’un autre État ».

Or, tel n’est nullement le cas de la Judée-Samarie, qui est, comme nous l’avons vu, un « territoire disputé ». Vainement prétendrait-on que ce territoire était en 1967 un territoire sous souveraineté jordanienne. En effet, la Jordanie ne pouvait se prévaloir d’aucun titre juridique pour justifier sa prétention et cette prétendue « souveraineté » n’avait été reconnue que par la Grande-Bretagne et le Pakistan.

Nous avouons ignorer sur quelle base juridique la Cour suprême d’Israël s’est fondée pour reconnaître que la Judée-Samarie faisait l’objet d’une occupation par Israël (nous croyons d’ailleurs nous rappeler que le regretté premier Ministre Ariel SHARON, homme politique et non juriste, avait aussi utilisé cette appellation). Certes, tout récemment, dans une contribution parue dans l’ « American Journal of International Law » (n°2, avril 2017, pp. 357-375) le professeur Théodor MERON a, également, repris à son compte cette qualification, en se référant à l’avis de la Cour internationale de justice de 2004, dans l’affaire dite du « Mur ». Or, en l’espèce il ne s’agissait que d’un avis n’ayant aucune force juridique et nous considérons malgré la présomption de compétence qui s’applique aux honorables membres de cette honorable juridiction, que l’erreur est humaine et que le droit international ne peut se fonder sur un tel avis.

D’ailleurs, nous croyons savoir que les gouvernements israéliens, tout en contestant l’applicabilité de la 4ème convention à la Judée-Samarie ont toujours affirmé qu’ils entendaient respecter cette convention sur le fond.

De fait, il y a lieu de ne pas perdre de vue le libellé même de l’article 49 précité, qui dispose que « les transferts forcés en masse ou individuels, ainsi que les déportations de personnes protégées hors du territoire occupé dans le Territoire de la Puissance occupante ou dans celui de tout autre État, occupé ou non, sont interdits, quel qu’en soit le motif ».

Or, à notre connaissance, à aucun moment un gouvernement israélien n’a expulsé d’habitants de Judée-Samarie (nous préférons éviter le terme de « déportation » qui, en tant que Juif ayant vécu l’occupation allemande me rappelle de sinistres souvenirs et notamment la déportation de ma grand-mère). Par ailleurs, comme le rappelait l’ambassadeur Alan BAKER, les résidents juifs de Judée-Samarie se sont installés volontairement et nous ajouterons que même si on peut considérer qu’ils y sont encouragés, on ne peut en aucun cas prétendre qu’ils ont été « déportés » ou « transférés » par un gouvernement israélien.
Par ailleurs, les mesures de sécurité prises, dans certains cas, par les autorités israéliennes dans ces « Territoires », correspondent parfaitement aux exigences posées par les articles 42, 64 et 68 de ladite Convention.

Au terme de l’examen du statut de la Judée-Samarie au regard du droit international, il nous apparaît que ce statut n’est nullement défini, à l’heure actuelle, et qu’il doit faire l’objet de négociations entre les Parties.

La situation n’est plus la même qu’en 1947 où l’ONU venait de succéder à la SdN et, par conséquent, 70 plus tard c’est à l’Etat d’Israël et aux représentants de ceux qui veulent, aujourd’hui créer ce qu’ils ont refusé à l’époque, de négocier la définition de leurs frontières respectives.

Venons-en, maintenant, au statut de Jérusalem au regard du droit international.

II - Le statut de Jérusalem :

Nous nous bornerons aux grandes lignes concernant cet aspect du problème.
En effet, certains de nos précédents développements s’appliquent également à Jérusalem, qui du temps de l’Empire ottoman faisait partie du Sandjak (en quelque sorte « département ») de Jérusalem - cependant que le reste du territoire qui devait devenir le territoire sous mandat de la Palestine était divisé entre les sandjaks d’Acre et de Naplouse, intégré au willayet - en quelque sorte « province » - de Beyrouth).

Après l’effondrement de l ‘ Empire ottoman et l’établissement du mandat britannique, la ville de Jérusalem fut soumise au même régime que les autres parties du Territoire sous mandat.
On ne sait pas pour quelles raisons - ou plutôt on peut le deviner - la résolution 181 de novembre 1947 sépara le sort de la ville du reste du territoire.

Ladite résolution fit de la ville un « corpus separatum » (entité séparée - on se rappela, à ce moment-là, le rôle traditionnel que le latin joua, autrefois, comme langue diplomatique, avant d’être remplacée par le français, puis, à l’heure actuelle par l’anglais).
Ce statut qui devait placer la ville sous l’autorité directe des Nations Unies était prévu pour une période initiale de 10 ans.

Pour notre part, nous pensons que deux raisons - tout aussi mauvaises l’une que l’autre - inspirèrent cette solution.

Tout d’abord on pouvait penser que le statut des Lieux saints justifiait le statut particulier de la ville. Or il n’y avait aucun lien entre ces deux questions. On pouvait parfaitement concevoir - et c’est je crois la solution à laquelle ont toujours songé les autorités israéliennes - un régime administratif particulier pour les Lieux saints, eu égard à leur rôle spirituel pour les trois religions monothéistes. On peut - et on doit - distinguer le statut de la Ville sainte au regard de la souveraineté, c’est à dire au regard du droit international et le statut de certaines parties de la Ville, sur le plan administratif compte tenu de leur nature particulière ou plus exactement de leur rôle sur le plan international, et ce statut peut être international. Mais ce rôle n’exige nullement un statut juridique particulier de la ville elle-même en tant qu’entité. En effet, une administration internationale, enclavée, dans un État souverain n’est nullement une nécessité. Bien au contraire, la garantie du libre accès à ces Lieux sera mieux assurée par la collectivité étatique souveraine sur les alentours, plutôt que par un conglomérat de plusieurs souverainetés.

En réalité, on peut craindre que la solution imaginée en 1947, qui constituait une solution de compromis pour faire accepter au monde musulman la souveraineté d’un État juif, qui refusait cette - et refuse encore - cette éventualité visait à exclure pour la Ville sainte, arbitrairement, le principe d’autodétermination, pourtant appliqué au reste du Territoire.
Car, depuis 1850, la majorité de la population de la ville était juive. Donc, normalement, sur la base du principe consacré par la Charte des Nations Unies, la ville aurait dû être rattachée à l’Etat juif, un régime administratif particulier pouvant et même devant être imaginé pour l’administration des Lieux saints.

Ainsi, dès l’abord le régime prévu par la résolution 181 écartait, sans le dire et sans le justifier, un principe fondamental de la Charte.

Le fait que, traditionnellement, bon nombre d’Etats refusaient, dès 1948, la souveraineté d’Israël sur Jérusalem et le fait que pratiquement tous les Etats refusent de reconnaître cette souveraineté sur l’intégralité de la ville depuis juin 1967 ne constitue en rien une solution au problème posé par le statut de la ville au regard du droit international depuis l’effondrement de l’Empire ottoman depuis près d’un siècle......

Pour nous, au regard de ce droit, Jérusalem est également un « Territoire disputé », mais la solution envisagée, en 1947, même à titre provisoire est inacceptable au regard du principe fondamental du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

Le futur statut de Jérusalem est donc, encore, à déterminer, au terme d’une négociation entre les Parties, comme pour la Judée-Samarie. Car il est tout aussi évident que la situation n’est plus celle de 1947 à l’époque de la transition entre la SdN et l’ONU. L’ONU n’a donc plus qualité pour statuer sur ce point.

(novembre 2017)


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