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Jérusalem, capitale contestée

Par David Ruzié, professeur émérite des universités, spécialiste de droit international.

mardi 17 février 2009
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A croire que l’interlocuteur habituel du porte-parole du Quai d’Orsay s’agissant des questions du Moyen-Orient, est à l’affût de tout ce qui peut mettre Israël en difficulté. Ainsi, lors du point de presse du lundi 16 février, le porte-parole, après avoir été tout d’abord invité à donner son point de vue au regard des négociations relatives à une trêve, a été interrogé à propos de la page de présentation d’Israël sur le site du Ministère (MAE).

« Le site du ministère des Affaires étrangères et européennes indique sur la page relative à la présentation d’Israël : « Capitale : l’Etat d’Israël a fixé sa capitale à Jérusalem en dépit de l’absence d’accord international sur le statut de cette ville ». Est-ce à dire que pour la France la capitale d’Israël est Jérusalem ? ».

Réponse : « Non, la France considère que le statut de Jérusalem doit être réglé dans le cadre des négociations sur le statut final du futur Etat palestinien. C’est ce que le président de la République a notamment souligné devant la Knesset au mois de juin dernier : il ne peut y avoir de paix sans la reconnaissance de Jérusalem capitale de deux Etats et la garantie de la liberté d’accès aux Lieux saints pour toutes les religions ».

Cette position mérite quelques explications critiques.

Mais, tout d’abord, nous enregistrons, après être allé consulter le site du MAE que, depuis 12 mars 2008, la présentation est – sans pour autant être exacte au regard du droit international – moins choquante que celle qui résultait d’un arrêté du 4 novembre1993, relatif à la terminologie des noms d’Etats et de capitales, publié au Journal officiel du 25 janvier 1994.

Ce texte, signé du ministre des affaires étrangères de l’époque, Alain Juppé et du ministre de l’éducation nationale, François Bayrou, avait été pris sur proposition de la commission de terminologie du ministère des affaires étrangères et indiquait, en effet, pour Israël, Tel Aviv, comme capitale.

A notre connaissance, la situation d’Israël est unique au plan international.

Déjà que cet Etat, plus de 60 ans après sa création, ne dispose pas de frontières, délimitant l’intégralité de son territoire, à l’exception de ses frontières avec l’Egypte et la Jordanie, du fait de la signature des traités de paix de 1979 et 1994.

Mais, de plus, comme l’insinue la dernière prise de position du Quai d’Orsay, Israël est le seul pays au monde, qui se voit contester le choix de sa capitale.

La France a beau jeu de se référer, implicitement, au plan de partage de la Palestine sous mandat britannique, adopté par l’Assemblée générale des Nations Unies, en novembre 1947, qui prévoyait la création de deux Etats – l’un juif, l’autre arabe – et la constitution de la ville de Jérusalem en « corpus separatum » (vestige de l’époque….. médiévale où le latin était la langue diplomatique…).

Or, comme chacun sait, les Etats arabes et la population arabe du territoire refusèrent ce plan de partage et 5 armées arabes (Egypte, Syrie, Liban, Transjordanie et Irak) attaquèrent le nouvel Etat d’Israël, dès sa proclamation.

Cette guerre d’agression modifia sensiblement le plan de partage et pendant qu’Israël venait au secours de la population juive assiégée à Jérusalem par la Légion arabe et s’emparait de Jérusalem-Ouest, la Transjordanie annexait, outre la quasi-totalité de la Cisjordanie (qui avait vocation à constituer l’Etat arabe projeté par l’ONU) la partie orientale de Jérusalem.

Dès cette époque, Israël décida de faire de Jérusalem-Ouest sa capitale à la différence de la Jordanie (changement d’appellation du fait de l’annexion de la Cisjordanie), qui maintint sa capitale à Amman.

Notons au passage que c’est bien la preuve que pour les Arabes, jusqu’à une date tout à fait récente, Jérusalem n’avait pas vocation à jouer un quelconque rôle politique.

Il est évident que ce projet d’ériger Jérusalem en « entité séparée » est devenu caduc depuis les événements concomitants à la guerre d’indépendance d’Israël.

Les organes des Nations Unies (Assemblée générale et Conseil de tutelle) furent, d’ailleurs, dans l’incapacité de mettre au point un statut pour la Ville (v. nos développements dans le compte rendu du XIXème Colloque des Intellectuels juifs de langue française, Jérusalem, l’unique et l’universel, PUF, 1979, pp. 89 et s.).

Et cependant, dès cette époque, la France comme la plupart des Etats du monde refusèrent de reconnaître le droit pour Israël de choisir sa capitale et l’ambassade de France fut installée à Tel-Aviv, cependant qu’un Consulat général était installé à Jérusalem-Est.

En juin 1967, à la suite de la nouvelle agression subie par Israël de la part de la Jordanie, les troupes israéliennes chassèrent les troupes jordaniennes non seulement de toute la Cisjordanie, mais également de Jérusalem-Est.

Israël proclama, alors, Jérusalem capitale réunifiée du pays et en 1980 une Loi fondamentale consacra le caractère irréversible de ce statut.

L’ONU sensible aux pression du lobby pro-palestinien protesta, à nouveau, contre cette décision.

Au fil des ans, les rares ambassades (de pays sud-américains) qui s’étaient installées à Jérusalem furent rapatriées sur Tel Aviv.

Quant à la loi adoptée, en octobre 1995, par le Congrès américain demandant, au contraire, le transfert de l’ambassade des Etats-Unis de Tel Aviv à Jérusalem, elle est restée lettre morte.

Pour en revenir à la récente prise de position du Quai d’Orsay, on ne peut manquer de relever son caractère ambigu.

En effet, la référence à « l’absence d’accord international sur le statut » de Jérusalem signifie-t-elle que la France s’en tient au projet d’ériger la ville en « entité séparée » ?

Or, la mise en œuvre de cette partie de la résolution 181 de l’Assemblée générale des Nations Unies de novembre 1947, relative au partage de la Palestine, est d’autant plus hypothétique, que déjà, à l’époque, où la Charte consacrait, pourtant, le droit des peuples à disposer d’eux mêmes, ce projet faisait fi de la volonté vraisemblable de la population (qui, rappelons-le, depuis la deuxième partie du XIXème siècle était majoritairement juive). Aucun referendum n’était prévu….

De fait, si on poursuit la lecture de la réponse du porte-parole du Quai d’Orsay, on constate que l’accord international, dont il est question, n’est plus celui prévu en 1947, mais celui qui résultera « des négociations sur le statut final du futur Etat palestinien ».

Sans que l’on sache pour autant si cet accord sera seulement bilatéral ou associera d’autres Etats, voire l’ONU.

La référence au discours de Nicolas Sarkozy, en juin 2008, à la Knesset, selon qui « il ne peut y avoir de paix sans la reconnaissance de Jérusalem capitale de deux Etats » lève, d’ailleurs, toute ambiguïté.

Reste que, pour notre part, l’évocation par le président français de « la garantie de la liberté d’accès aux Lieux saints pour toutes les religions » nous paraît quelque peu désobligeante à l’égard d’Israël, qui s’est toujours efforcé (à la différence du comportement de la Jordanie entre 1948 et 1967) d’assurer cette liberté d’accès.

En réalité, si, à l’heure actuelle, certaines restrictions sont apportées à cette liberté d’accès par les autorités israéliennes, elles le sont non pas sur une base qui serait discriminatoire, mais pour des raisons de sécurité.

En tout état de cause, ces considérations de sécurité ne pourront jamais être occultées, quel que soit le statut futur de la ville.


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